Выпуск № 2 (36), 2020
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
КОЗУБЕНКО И.С.
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В АПК

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В АПК

Козубенко Игорь Сергеевич – заместитель председателя правления ГК "Автодор", Москва, Россия.
E-mail: kozubenko@mail.ru
SPIN-код: 2042-1619

Аннотация

В статье раскрываются направления информационного обеспечения управления земельными ресурсами АПК на федеральном и региональном уровне. Акцентируется внимание на коренных проблемах мониторинга сельхозземель. Описываются возможные направления интеграции государственных информационных систем, ее возможности и ограничения. Приводится опыт анализа создания геосервисов для агропромышленного комплекса на уровне ряда регионов, содержится разбор их функциональных особенностей.

Ключевые слова

Управление земельными ресурсами, мониторинг сельхозземель, земли сельскохозяйственного назначения, Минсельхоз России, Росреестр, Росстат, информатизация, информационное обеспечения, цифровая трансформация, цифровизация сельского хозяйства, ЕФИС ЗСН, геопространственные системы и порталы, функционал, геосервисы

Для цитирования контента статьи, пожалуйста, используйте следующее описание

Козубенко И.С. О некоторых аспектах информационного обеспечения управления земельными ресурсами в АПК // Управление рисками в АПК. 2020. № 2. C. 17-25. URL: http://www.agrorisk.ru/

Текст статьи

Как следует из Земельного кодекса Российской Федерации, все земли сельскохозяйственного назначения, независимо от форм собственности и хозяйствования, являются объектами государственного мониторинга. Каждый такой объект подлежит описанию через набор показателей его состояния и использования. В число таких показателей мониторинга использования земель включаются: общая площадь земель и сельскохозяйственных угодий; площадь земельных участков, имеющих соответствующий вид разрешенного использования; неиспользованных земель; земельных участков, используемых не по целевому назначению.

В свою очередь в составе показателей мониторинга состояния земель числятся показатели состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные утвержденным приказом Минсельхоза России о порядке учета показателей плодородия почв. Состояние земель определяется посредством анализа периодических или оперативных наблюдений, и сравнения их со значениями базовых наблюдений. Федеральный минсельхоз отчитывается о результатах государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения через подготовку Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации и его публикацию на одном из своих веб-порталов.

1/1

В настоящее время сведения о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель формируются с помощью данных от следующих участников системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель: Росстат, Росреестр, Россельхознадзор, региональные минсельхозы, подведомственные Минсельхозу агрохимслужбы и специализированные учреждения. При этом каждый из них формирует свою "цифру" о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель, которые порой не соответствуют друг другу. Причины этого феномена состоят в разных методиках подсчета земель, различных способах сбора данных, особенностях информационного обеспечения процессов мониторинга земель. В одних случаях используются автоматизированные системы сбора данных, в других - подсчет может вестись чуть ли не вручную.

Если смотреть шире, то причина такого положения дел заключается в недостатках правового регулирования наличия множества коллизий и пробелов правового характера, которые далее влекут за собой наступление организационных противоречий. Вопрос устранения противоречий и правовых лакун в процессе мониторинга сельскохозяйственных земель существует давно, и сломано об него немало копьев. Зачастую принять правовой акт представляется затруднительно в силу разных обстоятельств. Сказывается межведомственная разобщенность, отсустствие цельной правовой доктрины о развитии института сельскохозяйственных земель, неугасающая дискуссия о категориях и зонах в земельном обороте. В условиях такой неразберихе на практике приходится искать средние решения. Одним из них является гипотеза, которая сводится к предложению, что недостатки можно компенсировать путем совершенствования информационного обеспечения управления земельными ресурсами АПК. Ее предпосылка состоит в том, что важнейшим условием экономической ценности получаемой информации о состоянии и использовании земельных ресурсов АПК является возможность упорядочения процесса сбора информации о землях сельскохозяйственного назначения и отбор данных, прямо влияющих на рост эффективности сельскохозяйственного производства [3].

Для создания подобного информационного обеспечения в управлении земельными ресурсами АПК необходима четкая связка систем статистической отчетности, ведомственной отчетности и геопространственных данных из различных источников, в том числе формируемых самим ведомством. Так, продолжительное время информация о различных аспектах государственного мониторинга сельскохозяйственных земель находилась в информационных массивах различных структурных подразделений органов управления АПК и других органов власти, никак между собой технологически не связанных [2]. Каждый из департаментов обладал локальными базами данных в различных форматах, которые ведутся и используются исключительно в целях департаментов.

Информация имела укрупненное представление и не позволяла получать детализированную информацию по конкретному участку или их группам. То есть по сути не позволяла сформировать эталонные образцы информации, которые можно было бы масштабировать на схожие территории и получать приближенные значения по показателям. Соответственно снижалась точность информации и качество решений. Разносортица источников еще более усугубляла проблемы. С учетом необходимости устранения таких противоречий, с 2017 года стартовал проект, когда геопространственные сведения Минсельхоза России собираются в Единую информационную систему о землях сельскохозяйственного назначения (далее - ЕФИС ЗСН). Миграцию сведений из информационных систем Минсельхоза России о землях сельскохозяйственного назначения [4] и иных данных, сопровождение этой системы было возложено и обеспечивается по настоящее время Депинформатизацией Минсельхоза России.

В то же время следует особо подчеркнуть, что наряду с Депинформатизацией Минсельхоза России в реализации функции государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения сохранили свое участие ряд департаментов Министерства и подведомственная Федеральная служба по фитосанитарному и ветеринарному надзору (Россельхознадзор). Эти участники выступают в разных ролях: в отдельных случаях как функциональные заказчики, в других как поставщики данных, в третьих как валидаторы данных и эксперты семантических слоев.

Депрастениеводство Минсельхоза России осуществляет мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе материалов агрохимического и эколого-токсикологического обследования, проводимых закрепленными за
Депрастениеводством Минсельхоза России учреждениями агрохимслужбы.

ФГБУ «Аналитический центр Минсельхоза России» как подведомственная организация осуществляют формирование и интеграцию государственных информационных ресурсов о состоянии и использовании земельных ресурсов АПК, а также планирование и координацию мероприятия по внедрению геоинформационных технологий и дистанционного зондирования в АПК, подготовку предложений по их финансированию.

Депмелиорация Минсельхоза России и подведомственные ей учреждения мелиорации осуществляют учет мелиорированных земель.

Россельхознадзор осуществляет контроль и надзор в сфере обеспечения плодородия почв и земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).

1/1

В настоящее время наполнение информационных систем Минсельхоза России, в том числе ЕФИС ЗСН, происходит за счет нескольких источников: статистической отчетности, данных федеральных органов исполнительной власти - Росреестра, Росстата, а также данных учреждений Минсельхоза России по полигонам сельхозугодий из земель сельскохозяйственного назначения [8], имеющие географическую привязку к поверхности земли (геопространственных данных). Рассмотрим подробнее последний из источников как основу информационного обеспечения управления земельными ресурсами АПК.

В состав данных ЕФИС ЗСН включают следующие сведения: часть контуров полигонов полей сельхозугодий, контура полигонов полей по результатам дешифрирования космоснимков, сведения от подведомственных Минсельхозу России федеральных государственных бюджетных учреждений по мелиорации земель, центров и станций агрохимической службы.
ЕФИС ЗСН позволяет обеспечить централизованное хранение, обработку и анализ данных реестра земель сельскохозяйственного назначения и объектов подведомственных АПК, как государственной, так и частной форм собственности. Все эти объекты имеют некоторое положение и протяженность в пространстве, поэтому только технология пространственных баз данных (геопортал) может гарантировать адекватное компьютерное представление этой информации. Портальное размещение данных может использоваться во внутренних сетях различных ведомств для обеспечения доступа к картам и данным аналитики, а также на уровне отдельного хозяйства или группы хозяйств.
Разработанная и внедренная Минсельхозом России при авторском участии ЕФИС ЗСН имеет, конечно, как определенные преимущества, так и выявленные в ходе реализации проекта недостатки. Достоинствами текущей реализации ЕФИС ЗСН являются значительный набор данных по землям сельскохозяйственного назначения (как векторной, так и атрибутивной), а также наличие предусмотренного распределенного механизма сбора данных.

Так, возможна централизация и накопление в ЕФИС ЗСН картографических данных из региональных информационных систем и ГИС-порталов для последующего их использования при оцифровке полей в центрах и станциях агрохимслужбы. В целом информационные системы Минсельхоза России с точки зрения своей функциональности способны осуществлять сбор, обработку, систематизацию и визуализацию поступающих данных из подведомственных учреждений, в том числе геопространственных данных, и спутниковых данных [5]. Система готова к тому, чтобы эти данные дополнялись данными от региональных государственных информационных систем в рамках системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель. При этом, на наш взгляд, основная задача – дать каждому из участников возможность выполнять на цифровой основе свои полномочия и добиваться им эффективности по своим направлениям деятельности. Приоритет экономических механизмов и целесообразности способен принести гораздо больше практической пользы и эффективности в бизнес-процессах, чем административная разнарядка.

1/1

Разработка ЕФИС ЗСН потребовала анализа региональных информационных систем в области мониторинг сельскохозяйственных земель. Проведенный анализ деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, позволил определить более 40 региональных государственных информационных систем, в рамках которых реализованы в той или иной мере функции мониторинга сельскохозяйственных земель [4]. При этом в некоторых регионах обнаружилось по несколько региональных информационных систем в сфере управления земельными ресурсами АПК, в то время как в других их не было и вовсе.

Одной из причин, по которым ГИС-порталы созданы далеко не во всех регионах, является прежде всего недостаток правовых норм, позволяющих органам управления АПК субъекта Российской Федерации на законных основаниях собирать данные у сельхозтоваропроизводителей, а также отсутствие полномочий по ведению государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, что ограничивает бюджетные возможности для проведения соответствующих расходов. В настоящий момент таковых полномочий у регионов нет.

Отсутствие нормативной правовой базы, позволяющей регионам проводить мероприятия по мониторингу земель в рамках единого правового поля и единой информационной системы, является существенным препятствием. В отсутствие такой базы реализация управления земельными ресурсами АПК может базироваться преимущественно на административных, а не экономических механизмах регулирования управления земельными ресурсами. Как итог, это снижает общую эффективность управления землями, влияя на утрату упущенных выгод. Поэтому приходится прибегать к средним решениям.

Существующие на сегодняшний день региональные информационные системы и геопространственные порталы, как правило, размещены на субдоменных адресах сайтов администраций, министерств, ведомств и региональных инвестиционных порталах.
В Краснодарском крае и в других субъектах Российской Федерации уже разрабатывались и частично эксплуатировались государственные информационные системы, которые предлагали инструменты по осуществлению государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства.

1/1

К 2019 году в список регионов, в той или иной мере реализующих создание и применение в практической деятельности наиболее крупных систем мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, входят следующие субъекты Российской Федерации:
Южный федеральный округ: Краснодарский край, Ростовская область;
Центральный федеральный округ: Белгородская, Калужская, Тамбовская область;
Северо-Западный федеральный округ: Калининградская область;
Приволжский федеральный округ: Самарская область, Саратовская и Волгоградская области; республики Мордовия и Татарстан;
Сибирский федеральный округ: Алтайский край, Томская, Новосибирская, Иркутская области, Республика Бурятия;
Дальневосточный федеральный округ: Амурская область, Приморский край.
В Оренбургской и Саратовской области, Республике Мордовия, Чувашской Республике и других субъектов Российской Федерации отдельные проекты по спутниковому мониторингу осуществлялись большей частью на уровне муниципальных районов. Соответственно разрабатываться и вводиться в эксплуатацию эти системы начали гораздо раньше.

С 2010 г. по 2020 г. в субъектах Российской Федерации продолжалась работа по созданию, введению в эксплуатацию и развитию информационных систем мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. В Орловской области была введена в промышленную эксплуатацию ИС «Геоаналитический информационный центр Департамента сельского хозяйства». В Новосибирской области на производственный режим работы вышла АИС «Учет и мониторинг сельскохозяйственных земель». В опытной эксплуатации функционируют Геоинформационная система (Центр) агропромышленного комплекса Ленинградской области и АИС «ЗемРесурс76» в Ярославской области. В стадии разработки Целевая система мониторинга и управления сельским хозяйством (ЦСМУ СХ) агропромышленного комплекса Курской области. В Саратовской области продолжались работы по внедрению в промышленную эксплуатацию ГАС «АгроУправление».
В Алтайском крае в 2015 году внедрение информационной системы позволило автоматизировать процесс подготовки документов для получения сельхозпроизводителем государственной поддержки. Со временем, система эволюционировала в региональную платформу по предоставлению цифровых сервисов, которые поддерживали цифровой профиль сельхозтоваропроизводителя, обеспечивали предоставление господдержки. Сервисы также содержат в себе электронный паспорт полей и сервис оповещения пчеловодов [1].

В региональных ГИС-порталах в основном содержатся: данные об объектах АПК и мерах государственной поддержки АПК; местоположения предприятий (металлургической, тяжелой промышленности, химических производств, топливно-энергетического комплекса); пункты хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; транспорт (железнодорожные станции, основные автодороги); речная транспортная сеть; линейные и площадные объекты гидрологии, гидротехнические сооружения; учреждения социальной сферы, аварийно-спасательные службы, надзорные органы; населенные пункты, границы сельских поселений; рельеф; контуры растительного покрова; типы почв и т.д.

1/1

К преимуществам геопространственных порталов регионов можно отнести следующие выявленные автором особенности:
- наличие расширенного набора векторных слоев (объекты инфраструктуры, реки, дороги, водные объекты и т.д.);
- наличие самого ГИС-портала как основы для расширения региональной ГИС;
- наличие интеграции данных из различных ведомственных учреждений субъекта;
- возможности использования сторонних сервисов в собственном портальном решении.
В числе недостатков геопространственных порталов регионов можно указать на то, что:
- зачастую порталы функционируют на разных внутренних архитектурных решениях;
- наборы пространственных данных в системах не стандартизированы и варьируются;
- пространственные данные носят справочный характер, и для них, в подавляющем большинстве, не применяются инструменты аналитики и прогностики;
- к некоторым порталам доступ ограничен и может быть осуществлен только посредством подключения к удаленному рабочему столу.

Отличительная вещь в региональных порталах, что в качестве одной из прямых их задач является визуализация земельных ресурсов АПК в региональных информационных системах для целей наглядного отображения инвестиционной привлекательности региона, демонстрации открытости и прозрачности аграрной политики, возможностей вовлечения неиспользуемой пашни в сельскохозяйственный деловой оборот. В связи с этим на первый план выходят не столько вопросы технической реализации информационных систем мониторинга, сколько вопросы адаптивности визуализируемых материалов для принятия управленческих решений и использования получаемых данных для расширения информированности органов управления сельским хозяйством и сельхозтоваропроизводителей [6]. Важны разработки эталонных, типовых для управления земельными ресурсами АПК решений, то есть практически работающие системы информационных и рекомендательных сервисов для управления земельными ресурсами с уже отработанными функциями и понятными экономическими эффектами. Критерий эффективности – достаточность для принятия управленческих решений [7].

В настоящее время различные региональные системы мониторинга земель, несмотря на сильное структурное различие, обладают сходным функционалом. Сходство функционала является, по всей видимости, закономерным, так как, несмотря на природные, социальные и экономические особенности, задачи регионов по управлению земельными ресурсами похожи.
Первым регионом, в котором новые технологии использовались в качестве информационного ресурса для мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, стал Краснодарский край. По оценкам авторам, с 2010 г. опыт создания такой системы был распространен в Белгородской, Московской, Ростовской, Томской, Тамбовской областях, Приморском, Ставропольском, Камчатском краях, в отдельных муниципальных районах Саратовской, Воронежской областей, Чувашской Республики, Республики Мордовия.
Значительная часть создаваемых или уже функционирующих региональных информационных систем строится на основе использования и адаптации к условиям региона геоаналитической системы (ГАС) «АгроРегион». В этой связи представляется интересным рассмотреть процесс и результаты одного из практических пилотов по разработке и внедрению инструментов цифрового информационного обеспечения в управлении земельными ресурсами региона на примере Краснодарского края, чему будет посвящена наша следующая статья. 


1/1

Источники:

1. Цифровизация АПК: взгляд разработчиков, банкиров и крупных аграриев. Режим доступа. URL: https://regnum.ru/news/polit/3094704.html
2. Моторин О.А. Мониторинг сельскохозяйственных земель в развитии аграрной политики и управления земельным фондом России // Управление рисками в АПК. 2015. № 2.
3. Кива Р.Е., Моторин О.А. Развитие государственных информационных ресурсов как средство минимизации рисков неэффективного использования сельскохозяйственного земельного фонда // Управление рисками в АПК. 2015. № 2. С. 59-69. С. 40-58.
4. Козубенко И.С., Киевлякис С.А., Левина О.О., Моторин О.А. Интеграция данных статистических и региональных систем в федеральную государственную информационную систему "Атлас земель сельскохозяйственного назначения" // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 12 (155). С. 32-36.
5. Савин И.Ю., Козубенко И.С. Возможности использования спутниковых данных при сельскохозяйственном страховании // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Агрономия и животноводство. 2018. Т. 13. № 4. С. 336-343.
6. Иванов А.Л., Козубенко И.С., Савин И.Ю., Кирюшин В.И. Цифровое земледелие // Вестник российской сельскохозяйственной науки. 2018. № 5. С. 4-9.
7. Козубенко И.С. Современные информационные технологии в АПК и их законодательное обеспечение: проблемы и решения // В сборнике: Тенденции и проблемы развития земельного законодательства. Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018 года. Под общ. ред. С.Н. Волкова, А.А Фомина. М., 2018. С. 33-53.
8. Козубенко И.С. Почвенная информация в Аналитическом Центре Минсельхоза России // Бюллетень Почвенного института им. В.В. Докучаева. 2018. № 92. С. 3-15.

Все иллюстрации статьи:

1/1