Volume 2 (2015)

УДК

in process

DOI

10.53988/24136573-2015-02-04

Используйте это описание для цитирования: 

Cite this article as:

Моторин, О. А. Мониторинг сельскохозяйственных земель в развитии аграрной политики и управления земельным фондом России / О. А. Моторин // Управление рисками в АПК. – 2015. – № 2. – С. 40-57. – DOI 10.53988/24136573-2015-02-04.

Motorin OA (2015) Land monitoring for development of the agrarian policy and land using in Russia. Agricultural Risk Management 2:40-57. doi: 10.53988/24136573-2015-02-04.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ | ECONOMICAL SCIENCES
Моторин О.А.

Мониторинг сельскохозяйственных земель в развитии аграрной политики и управления земельным фондом России

Моторин Олег Алексеевич – кандидат политических наук, доцент, «Менеджмент и маркетинг инженерно-технических систем», Экономический факультет, РГАУ-МСХА имени К.А.Тимирязева, Москва, Россия.
E-mail: ol.motorin@gmail.com
SPIN-код РИНЦ: 4096-8796

Аннотация

Автором рассмотрены особенности реализации государственной функции по осуществлению государственного мониторинга сельскохозяйственных земель. Акцентированы риски продовольственной безопасности Российской Федерации от изученности состояния и использования сельскохозяйственных земель. Описаны возможны ключевые показатели эффективности, предлагаемые для учета при доработке системы государственного мониторинга сельхозземель. Вносится на рассмотрения гипотеза о целесообразности учреждения специализированной государственной организации для управления и распоряжения сельскохозяйственными землями.

Ключевые слова

Аграрная политика; продовольственная безопасность; риски плодородия почв; мониторинг земель; земли сельскохозяйственного назначения; госкорпорации.

Motorin O.A.

Land monitoring for development of the agrarian policy and land using in Russia

Oleg A. Motorin – Ph.D., Associate Professor, Department of Engineering and Technical Systems Management, Faculty of Economics, RSAU – MAA named after K.A. Timiryazev, Moscow, Russia

Annotation

The author describes the features of the implementation of the state function of monitoring. It is defined risks of food security of the Russian Federation depending on knowledge of agricultural land. It is represented the possibility of key performance indicators proposed for consideration in the development of the system of public monitoring of agricultural land. This article pays an attention for the hypothesis of the feasibility of establishing specialized state company for management and disposal of agricultural land.

Keywords

Agricultural policy; food security; the risks of soil fertility; land monitoring; agricultural land; state corporation.

Текст статьи

Российская Федерация является одним из крупнейших аграрных государств в мире. По состоянию на 1 января 2013 г., земли, используемые или предоставленные для ведения сельского хозяйства, занимают не менее 389 млн. га, что составляет почти четверть территории России и около одной девятой мировых аграрных ресурсов (сельскохозяйственных угодий). В то же время, Россия, располагая одними из самых больших в мире земельными ресурсами в сфере сельского хозяйства, значительно отстает от ведущих стран мира в производстве и торговле сельскохозяйственной продукцией и по ряду показателей не может в полной мере обеспечить свою продовольственную безопасность.

Посевные площади используются менее чем на четверть [1]. С 1990 по 2011 годы только зарегистрированное сокращение пахотных земель составило более 10,6 млн. га [3]. Более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий используются не по целевому назначению. Около 10% сельскохозяйственных угодий находятся вне состава земель сельскохозяйственного назначения и в условиях действующего законодательства выпадают из системы государственного земельного контроля и мониторинга в сфере сельского хозяйства [3]. На этих землях в силу различного рода природных процессов и хозяйственной деятельности человека происходит постоянное неконтролируемое изменение границ посевных площадей, условий вегетации сельскохозяйственных культур, свойств почвенного плодородия, развитие негативных почвенных, антропо- и техногенных процессов.

Состояние и использование обширных территорий, занимаемых сельскохозяйственными землями, довольно сложно контролировать из-за отсутствия в доступном цифровом (векторизованном) виде карт сельскохозяйственной освоенности территорий с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров. Уровень покрытия страны сетью наземных станций и пунктов оперативного мониторинга земель также оставляет желать лучшего. Проводимый Росреестром мониторинг земель решает только часть задач мониторинга сельскохозяйственных земель, прежде всего в области статистического учета земель.

В целях решения этих проблем распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1292-р одобрена Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях до 2020 года (далее – Концепция) и утвержден План первоочередных мероприятий по реализации Концепции.

Концепция в целом была встречена очень тепло сообществом экспертов из различных областей, занятых исследованиями проблем мониторинга земель. Однако высказывались и справедливые критические замечания. В частности, К.Х. Ибрагимовым, подчеркивалось, что целесообразным является включение граждан в состав субъектов мониторинга, позволяющее гражданам и некоммерческим организациям реализовывать их экологические прав на участие в организации и проведении в установленном порядке общественного или добровольного за свой счет мониторинга земель;

Кроме того, указанным автором предлагалось дополнение задач мониторинга, в число которых необходимо бы добавить он следующие задачи мониторинга:
- сбор агропочвенных данных характеристик биоклиматического потенциала сельскохозяйственных земель с учетом изменения климата;
- наблюдение за степенью устойчивости сельскохозяйственных культур и животных к антропогенным нагрузкам и последствиям изменения климата;
- прогнозирование чрезвычайных ситуаций как последствий глобального изменения климата и как результат разработка карт рисков агропроизводственной деятельности для каждого субъекта Российской Федерации;
- агропатологический мониторинг, который бы ставил задачу проведения сбора, анализа и использования информации об агропатологическом состоянии сельского хозяйства, т.е. учета распространения (виды, численность, вредоносность, прогноз размножения и распространения и т.д.) вредителей и болезней сельскохозяйственных растений и животных» [2].

1/0

Анализ содержания Концепции позволял сделать вывод, что в замыслы составителей этого документа входило решение, как минимум двух стратегических задач: сформировать нормативно-правовое обоснование проведения государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, предоставления информации заинтересованных пользователям, с одной стороны, а с другой – обеспечить технические условия создания государственных информационных ресурсов о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель. По сути речь шла о том, как технически должна формироваться информация о землях и каким образом юридически она должна легализовываться, обретать юридическую силу, и передаваться (использоваться) различным категориям пользователей.

Однако по прошествии пяти лет с момента издания указанного распоряжения о начале, де-юре, создания системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель дело далеко не сдвинулось. Два ключевых документа, которые должны были обозначить содержание и пути осуществления мониторинга сельскохозяйственных земель и использования его результатов: Положение о проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель и Регламент предоставления пользователям (физическим и юридическим лицам) информации из государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, - до сих пор не приняты.

В части технических условий были проведены некоторые работы: создана ФГИС «Атлас земель сельскохозяйственного назначения», доработана система дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения агропромышленного комплекса (СДМЗ АПК), осуществлялись работы по оцифровке земель сельскохозяйственного назначения (опытные полигоны и контуры). Вместе с тем, главная задача государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в составе земель иных категорий, а именно проведение их сплошной инвентаризации – осуществлено не было [3].

Таким образом, несмотря на наличие отдельных фрагментарных государственных информационных ресурсов о землях, следует констатировать, что государственного информационных ресурса о сельскохозяйственных землях, который может предоставить руководству государства ответы на вопросы – где, сколько и какая земля у нас есть, какова история ее плодородия, использования и урожайности, сколько и какой продукции на ней может быть посеяно, выращено и продано, какие риски при этом следует иметь в виду, – такой системы в полнофункциональном режиме в настоящее время нет.

Вероятно, одна из причин столь сложной судьбы государственного мониторинга сельхозземель заключалась в том, что условием согласования Концепции в 2010 году со стороны Минфина России и Минэкономразвития России являлось обязательство Минсельхоза России, что финансирование этого вопроса должно было осуществляться исключительно за счет внутренних финансовых резервов Минсельхоза России, то есть перераспределения бюджетных ассигнований, выделенных Министерству на общие вопросы. Как результат, содержание Концепции включило в себя в основном мероприятия нормативно-правового характера и не могло иметь практической направленности.

Определенные надежды на реализацию задач мониторинга сельхозземель возлагались на средства в рамках Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы и наследующей ей Госпрограммы на 2013-2020 годы, однако они не оправдались. В первой Госпрограмме средств на создание системы мониторинга сельскохозяйственных земель не предусматривалось в принципе, а во второй объем средств, предполагаемых для финансирования мониторинга неоднократно переносился и подвергался рестрикции.

Фактически в настоящее время Российская Федерация не обладает достаточными сведениями о состоянии и характере использования сельскохозяйственных земель. Все имеющиеся в федеральных органах исполнительной власти сведения о сельскохозяйственных землях носят оценочный и не поддающийся подтверждению характер в силу отсутствия адекватных инструментов сбора данных о землях, их обработки и оценки.

Отсутствие качественной и полноценной информации о базисе воспроизводства любого государства – сельскохозяйственных землях, их качестве и количестве, а также возможностях использования, является буквально угрозой продовольственной безопасности России.
Также говоря экономическими терминами, Российская Федерация имеет упущенную выгоду, поскольку невозможность расчета максимальной биопродуктивности земель и установления порогов производства сельхозпродукции препятствует пониманию того, насколько полно можно использовать продовольственные программы в качестве инструмента «гибкой политики» («soft power») России за рубежом.

По данным отчета ООН о голоде, около 868 миллионов человек в мире страдают от хронического голода. В развитых странах Европы и США, несмотря на высокий уровень технологической обеспеченности сельского хозяйства, имеются высокая зависимость от климатических условий, которая ежегодная приводит к плохо прогнозируемым скачкам продовольственных цен. Общеизвестны проблемы западных государств, связанные с интенсивным земледелием, приводящим к истощению и умерщвлению плодородия почв.

Дмитрий Медведев, выступая на Конференции по устойчивому развитию «Рио+20» в июне 2012 г., заявил, что Россия готова играть ведущую роль в обеспечении еще одной глобальной задачи - продовольственной безопасности». Он подчеркнул, что «нельзя допустить дефицита продовольствия и избыточного роста цен на мировых рынках, который, кстати, наблюдается все последние годы». Также он отметил, «с учетом наличия самых больших в мире сельхозплощадей, у Российской Федерации есть довольно значительные возможности. Мы приглашаем всех инвесторов, всех заинтересованных партнеров к сотрудничеству в этой сфере».

В действительности, потребности активно развивающегося агропродовольственного и земельного рынков, а также самого государства, - в своевременном и качественном получении информации о сельскохозяйственных землях, их хозяйственно-производственных, почвенных, агроклиматических, рыночных, инвестиционных, эколого-токсикологических, природоохранных, кадастровых и геопространственных характеристиках – остаются не удовлетворенными.
В отсутствие работающей Системы мониторинга сельскохозяйственных земель и соответствующих государственных информационных ресурсов (далее – Система мониторинг сельхозземель) исследователям остается разве что предполагать какими параметрами должны обладать эти объекты исследования, какие функции они должны выполнять, какие методы могут быть востребованы при их проектировании, строительстве и эксплуатации.

В настоящее время однозначно можно утверждать, что несмотря на очевидные провалы Минсельхоза России в деле разработки Системы мониторинга сельхозземель, тем не менее целесообразно сохранить полномочия по дальнейшему ее проектирования и развитию за Минсельхозом России либо связанной с ней организацией, учредителем которой выступает Минсельхоз России либо Российская Федерация. Это обусловлено накопленным Министерством опытом создания Системы мониторинга сельхозземель и, что по существу является самым главным, тем, что специфика исследований, проводимых по мониторингу сельскохозяйственных земель, вряд ли может быть ретранслирована какому-либо иному ведомству.

1/0

Целевыми ориентирами или ключевыми показателями эффективности (KPI) Системы мониторинга сельскохозяйственных земель, на наш взгляд, должны стать:
- вовлечение неиспользуемых или используемых не по назначению сельскохозяйственных угодий – 21,2 млн. га пахотных земель;
- обоснованное противодействие незаконному выведению из сельскохозяйственного оборота земель и перевода их в другие категории земель без компенсации ущерба АПК России;
- формирование действенного рыночно-административного механизма вовлечения в сельскохозяйственный оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенных частными лицами и организациями в инвестиционных целях и в этой связи неиспользуемыми по целевому назначению;
- внедрение дистанционного мониторинга состояния и использования земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель всех категорий;
- появление цивилизованного и прозрачного для общества земельного рынка, прогнозировать и контролировать его размеры, стоимость, ключевых игроков, направления развития и как следствие даст возможность проводить структурные политических и социально-экономические изменения в субъектах Российской Федерации;
- повышение деловой привлекательности предпринимательства в сельской местности, в том числе для иностранных инвесторов;
- внедрение интерактивных сервисов для получения обратной связи с гражданами и юридическими лицами о нарушениях земельного, аграрного, водного и лесного законодательства.
- в связи с прозрачностью земельных участков повышение уровня эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения, обусловит переход к интенсивному характеру оборота земель сельскохозяйственного назначения без внимания к восстановлению плодородия земель;
- переход к интеграции и упорядочиванию процедур государственного управления и распоряжения фондом сельскохозяйственных земель: государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, государственного земельного контроля, выработки государством управленческих мер по реализации государственной политики в этой области;
- завершение выдела земельных долей в натуре из земельных участков, находящихся в общей собственности, и обеспечение эффективного товаропроизводства на «мозаичных» с точки зрения прав собственности землях сельскохозяйственного назначения;
- снижение высоких издержек по информационному обеспечению ведения сельскохозяйственного товаропроизводства;
- решение иных вопросов в различных отраслях и подотраслях сельского хозяйств, обусловленных связью с земельными отношениями (в области мелиорации, эффективности субсидирования восстановления плодородия, обеспечения рекультивации земель, управления государственной сетью агрохимслужб, миграции населения и его депопуляции, непрестижности работы в сфере сельского хозяйства, землеустройства и территориального планирования в сельской местности, «теневого» сельскохозяйственного товаропроизводства, неконкурентных условий ведения сельского хозяйства и пр.).

В сумме, возможности, создаваемые Системой мониторинга сельхозземель, приведут к росту количества сельскохозяйственных товаропроизводителей и повышению эффективности их деятельности. В глобальном плане, это означает увеличение площади используемых в аграрном производстве сельскохозяйственных угодий, усиление продовольственной ресурсообеспеченности Российской Федерации и нарастание возможностей экспорта российской «сельскохозяйственной» политики.

Помимо вышеназванной Концепции Минсельхозом России в отдельные времена предпринимались и, вероятно, предпринимаются различные комплексные и «точечные» меры [4] по созданию Системы мониторинга сельхозземель: некоторое время назад функционировала рабочая группа по созданию системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, заключены соглашения с Роскосмосом, Росгидрометом и Росреестром о сотрудничестве по вопросам мониторинга земель, усилено ФГБУ «Россельхозземмониторинг», предприняты попытки по оптимизации подведомственных организаций, задействованных в мониторинге и пр.
Однако все эти меры носят скорее разрозненный и ситуативный характер, судя по малым эффектам, которые государство и общество получает сегодня.

1/1

Для получения совокупного эффекта: создания Системы и возможности ее использования для трансформации резервов АПК России во внутри- и внешнеполитическую силу, - необходим «совокупный интерес», единая интегрирующая все вышеописанные проблемные зоны организационная структура. На текущий момент, приходится признать, что отсутствует не само понимание потребности мониторинга и его значимости для решения задач АПК, а отсутствует субъект этого понимания, то есть единый «владелец процесса», наделенный достаточными полномочиями, заинтересованный в постановке новых глобальных целей развития АПК России, мотивированный на решение соответствующих задач и прежде всего в сфере аграрной политики и земельного регулирования. Какие решения могли бы быть положены в основу формирования новой аграрной политики и земельного регулирования?

Возможным решением является создание новой модели государственного регулирования аграрно-земельных отношений. В ее организационной основе лежит создание Государственной корпорации по управлению и распоряжению землями, используемыми или предоставленными для ведения сельского хозяйства (далее – Госкорпорация по управлению сельхозземлями).

С организационно-правовой точки зрения по форме – это может быть не только государственная корпорация, но равно – фонд, специализированное акционерное общество (путем принятия федерального закона об учреждении акционерного общества, см. ОАО «РЖД»), либо иная форма.
Госкорпорация по управлению сельхозземлями является организацией, уполномоченной Российской Федерацией на осуществление государственных функций и оказание государственных услуг в сфере управления и распоряжения земельными участками, используемыми или предоставленными для ведения сельского хозяйства, и выступает своего рода управляющей компанией – посредником между государством и множеством иных участников аграрно-земельных отношений. Это позволяет государству снять с себя часть рисков, связанных с затратами на осуществление исполнительно-распорядительных функций, сосредоточиться преимущественно на правотворческих, правоприменительных (согласование) и правоохранительных задачах.

Ключевым отличием от других возможных госкорпораций и организаций в данной сфере (например, Росземпроекта, претендующего на выполнение схожей функции), должны стать наделение данной Госкорпорацией по управлению сельхозземлями исключительными (кроме как Российской Федерации) полномочиями по осуществлению государственного мониторинга сельхозземель (сбору данных наземными и космическими службами) и распоряжению результатами государственного мониторинга сельхозземель (космоснимки и результаты наземных обследований) и интеграция результатов мониторинга с государственными информационными ресурсами по осуществлению земельного контроля в отношении сельскохозяйственных земель.

При этом предоставление результатов функционирования системы мониторинга сельскохозяйственных земель в виде космоснимков и результатов наземных обследований могут выступить условием для привлечения крупных сельскохозяйственных товаропроизводителей и инвесторов. Последние получают более дешевый доступ к результатам государственного мониторинга сельскохозяйственных земель при условии вовлечения их усилиями в сельскохозяйственный оборот малорентабельных или вообще нерентабельных (но социально значимых) сельскохозяйственных угодий, ревитализации сельских населенных пунктов. Таким образом, за их счет и, при необходимости – их усилиями, будут решаться вопросы территориального развития, то есть проблема расселения городов и развития трудовой инфраструктуры, создание новых рабочих мест, которые можно было бы отнести к 25 миллионам новых рабочих мест, открыть которые обозначено в декларациях президента Российский Федерации В.В.Путина.

1/0

Второй важный момент, на который хотелось бы обратить внимание, заключается в том, что деятельность Госкорпорации должна быть построена на проектных началах в виде реализации гиперпроектов – Программ. Беглый анализ проблем использования сельхозземель, позволяет отразить как минимум, несколько подобных программ. В частности, востребованными представляется Программа по управлению государственным и муниципальным фондом земель сельскохозяйственного назначения, формируемым, в том числе, за счет переданных в собственность муниципалитетов невостребованных земельных долей. По состоянию на 1 января 2011 года, в распределении земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности доля земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности составила 67% или 264 288 тыс. га. Причем только на 7% или 18 066 тыс. га из этих публичных земель права собственности были разграничены.
Также актуальными могут быть: Программа содействия сельскохозяйственным товаропроизводителям по оформлению земельных участков, их постановке на кадастровый учет, включению в документы территориального планирования, Программы стратегического развития сельских территорий с помощью механизмов государственного субсидирования АПК, и др.

Ресурсное обеспечение Госкорпорации по управлению сельхозземлями возможно сформировать на различных основаниях как за счет имущественного взноса Российской Федерации и последующих доходов от предпринимательской деятельности, осуществляемой в уставных целях, так и с помощью разработки и утверждения на правительственном уровне соответствующей федеральной целевой программы по развитию государственного мониторинга земель. В случае выбора программно-целевого подхода рассматриваемая Госкорпорация выступает в роли государственного заказчика – координатора.

Целесообразными представляются следующие основные этапы создания и развития Госкорпорации по управлению сельхозземлями. На первом этапе, срок которого варьируется до полугода, предстоит разработка проекта, отработка заинтересованных сторон, формирование команды, стратегии развития, анализ и изыскание ресурсного и бюджетного обеспечения, анализ точек уязвимости и преимуществ. Рассматриваются возможности и ограничения разработки и продвижение в федеральных органах исполнительной власти проекта федеральной целевой программы.

Второй этап включает в себя учреждение Госкорпорации по управлению сельхозземлями (возможно иное наименование) и передача Госкорпорации государственных функций по осуществлению государственного мониторинга сельхозземель, расширение этих функций до необходимого функционального уровня, предоставление соответствующего финансового и организационного обеспечения. В рамках данного этапа первоначальной и главнейшей задачей Госкорпорации выступит проведение тотальной сплошной инвентаризации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации для установления рыночных и производственных резервов. Следует предусмотреть, что источниками финансирования инвентаризации могут выступать не только средства бюджетов публичных образований (государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации, муниципальные органы власти и управления), включая средства разноуровневых целевых программ, но и собственные средства граждан и организаций, для чего целесообразно внес