УДК

in process

DOI

in process

Используйте это описание для цитирования: 

Cite this article as:

Накашидзе, Б. Д. Некоторые аспекты развития законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации / Б. Д. Накашидзе // Управление рисками в АПК. – 2015. – № 3-4. – С. 53-71.

Nakashidze BD (2015) Some aspects of development of the legislative (representative) bodies of subjects of the Russian Federation. Agricultural Risk Management 3-4: 53-71.

Юридические науки
Накашидзе Б.Д.

Некоторые аспекты развития законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации

Накашидзе Бадри Джемалович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правовых основ управления, факультет государственного управления, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Москва, Россия.
E-mail: nakashidze@spa.msu.ru

Аннотация

В статье раскрывается процесс становления и развития институтов демократии в субъектах Российской Федерации, степень качества которых влияет на выработку аграрной политики и нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса. Конституционно обусловленная децентрализация правового регулирования институтов демократии в субъектах РФ позволяет региональным органам власти проявлять известную самостоятельность в решении вопросов развития институтов демократии, их законодательных (представительных) органов, формирования в их рамках коллегиальных органов по решению проблем села. Они привносят особенные черты в правовое регулирование данных институтов, обусловленные спецификой условий развития соответствующих субъектов РФ, что требует научного обобщения.

Ключевые слова

Конституция; законодательство; правовые риски; аграрные правоотношения; разграничение полномочий; институты прямой демократии.

Badri D. Nakashidze

Some aspects of development of the legislative (representative) bodies of subjects of the Russian Federation

Badri D. Nakashidze – Ph.D., Professor, Chair of the Legal Basis of Management, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia.
E-mail: nakashidze@spa.msu.ru

Annotation

The article reveals the process of formation and development of democratic institutions in the constituent entities of the Russian Federation. Constitutional due to the decentralization of legal regulation of democratic institutions in the constituent entities of the Russian Federation allows regional authorities to exercise a certain degree of independence in the decision of questions of development of institutes of democracy, their legislative (representative) bodies. They bring their special features in legal regulation of these institutions due to specific conditions of development of corresponding subjects of the Russian Federation, which requires scientific analysis.

Keywords

The constitution, referendum, regional referendum, the federal legislation, the legislation of the subject of federation, the public authorities of the subject of Federation, differentiation of powers, institutes of direct democracy, elections, referendum.

Текст статьи

Развитие институтов представительной демократии в субъектах Российской Федерации (далее – субъекты РФ) является важным направлением деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Данная деятельность имеет несколько аспектов. Это, создание и совершенствование нормативной основы установления статуса, структуры и организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время регулирование статуса, структуры и организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ осуществляется субъектами РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Значимым ориентиром для нормотворческой деятельности субъектов РФ в этом направлении являются решения Конституционного Суда РФ, принятые по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ [12].

На уровне субъектов РФ указанные вопросы регламентируются конституциями (уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ, а также регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Из законов субъектов РФ особое значение имеют принимаемые в ряде субъектов РФ законы о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.

В рамках общей схемы организации государственной власти в субъекте РФ, установленной Конституцией и Федеральным законом, субъекты РФ реализуют разнообразные модели статуса и структуры законодательного органа. Отсутствие унификации законодательного регулирования в этой сфере свидетельствует о том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» сохраняет свое рамочное значение для субъектов РФ.

Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определены в статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ, согласно которой законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Также установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ, определяются общие рамки численности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

К основам статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отнесен также порядок его формирования с обязательным применением принципа пропорционального представительства, общие правила создания и деятельности партийных фракций и депутатских объединений в данном законодательном органе, установление срока полномочий депутатов законодательного органа, порядок определения числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, правила определения правомочности законодательного органа, а также некоторые принципы организации деятельности и финансового обеспечения законодательного органа.

Такой широкий подход законодателя к категории «основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ» скорее отражает логику законодательной техники, в соответствии с которой в законодательном акте первоначально группируются общие вопросы статуса, а также организации деятельности законодательного органа.

По нашему мнению, для статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принципиальное значение имеет характеристика его места в системе иных органов государственной власти субъектов РФ. В этой связи статусной характеристикой законодательного органа является именно его определение в качестве постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ.

В конституциях ряда республик в составе Российской Федерации, в том числе Чеченской Республики, Республики Тыва, Республики Татарстан, Республики Северная Осетия – Алания, Республики Саха (Якутия), Республики Марий Эл, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Ингушетия, Республики Дагестан, Республики Алтай, Республики Адыгея законодательный орган либо именуется парламентом, либо характеризуется в качестве парламента. Как отмечает С.А. Авакьян, допустимость характеристики законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в качестве парламента обусловлена постоянным характером деятельности представительного органа, переходом депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, характерных для парламента, включая принятие законов и контроль за другими государственными органами [1, 660].

1/0

Указанные функции законодательного органа закреплялись в конституциях, уставах субъектов РФ. Наряду с законодательной функцией, достаточно широкое развитие получили контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В этой связи М.М. Курманов выделяет следующие основные формы контроля: заслушивание отчетов; парламентский запрос и запрос депутата; депутатское расследование; истребование информации, получение правовых актов должностного лица и внесение предложений о внесении изменений и дополнений в эти акты; рассмотрение вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу республики (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти республики, в назначении которых на должность законодательный орган республики принимал участие в соответствии с Конституцией Республики; деятельность Уполномоченного по правам человека; деятельность счетной палаты; вопросы депутатов на заседании парламента, его органов, а также на заседаниях органов исполнительной власти [5, 13].

Обобщая контрольные полномочия законодательного органа субъекта РФ, А.В. Павлушкин указывает на следующие основные формы контрольных полномочий: 1) финансовый контроль; 2) контроль за соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации, осуществлением программ социально-экономического развития; 3) контроль за соблюдением и исполнением законов [2, 102].

По мысли Д.Л. Суркова, реализация контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию законодательного органа власти и в этом аспекте контроль предстает не столько самостоятельной функцией, сколько элементом общей государственной воли, выражаемой при принятии государственно-правовых и государственно-исполнительных решений [14, 152-153].
Активное развитие институтов парламентского контроля в законодательстве субъектов РФ, в том числе касательно вопросов развития агропромышленного комплекса субъектов РФ, эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения, являлось своего рода компенсацией недостаточности такого регулирования на федеральном уровне, а также доминирования исполнительной власти в субъектах РФ непосредственно после принятия Конституции РФ. Как справедливо отмечает Н.В. Лебедева, при учреждении и формировании законодательных органов государственной власти нередко преобладало стремление использовать такой механизм формирования парламента, который бы позволял исполнительной власти контролировать власть законодательную [7, 12].

Данная тенденция также касалась определения в конституциях и уставах субъектов РФ объема и характера полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в рамках реализации конституционного принципа разделения властей. Как указывает И.А. Умнова, анализируя опыт первоначального уставного регулирования в субъектах РФ, процесс поиска оптимальной модели разделения власти между законодательной и исполнительной ветвями осуществляется сегодня в областях и краях весьма болезненно. Имеют место факты противостояния между законодательными и исполнительными органами, стремления каждого из них перетянуть одеяло власти на себя. При этом отмечалось, что в тех областях и краях, где проекты уставов разрабатывались по инициативе исполнительной власти, баланс власти зачастую смещается в ее пользу. Примером такого подхода является положение проекта Устава Иркутской области, согласно которому Губернатор области, а не Законодательное Собрание утверждает программы социального и экономического развития области [15, 51]. Впоследствии это полномочие было закреплено за Законодательным собранием области [16, 45].

В других случаях, когда инициатива разработки уставов краев, областей принадлежала депутатам законодательного органа, имело место существенное усиление полномочий и, соответственно, статуса законодательной власти. Примером тому служит содержание принятого в 1994 г. Устава (Основного закона) Тамбовской области. В соответствии с данным Уставом областная Дума, в частности:
– устанавливает наименование исполнительного органа власти области и его главы;
– утверждает по представлению главы Администрации области схему управления областью и структуру органов Администрации области;
– согласовывает назначение на должность главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области;
– утверждает руководителей финансового управления, комитета социальной защиты населения Администрации области, управления внутренних дел области, фонда имущества области, территориального агентства федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) в Тамбовской области, согласовывает назначение руководителей управления юстиции области, комитета по управлению имуществом области;
– согласовывает в соответствии с Конституцией РФ кадры судебных и правоохранительных органов области;
– заслушивает ежегодный отчет главы Администрации области о положении дел в области, а также не реже одного раза в полугодие сообщения главы Администрации области по вопросам исполнения законов области, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития области;
– рассматривает запросы и обращения депутатов, принимает по ним решения;
– принимает решения об отрешении от должности главы Администрации области, о выражении недоверия главе Администрации области и назначении голосования по его отзыву;
– принимает решения о выражении недоверия первым заместителям главы Администрации области и руководителям структурных подразделений Администрации области.

Некоторые из вышеназванных положений Устава Тамбовской области являлись предметом конституционного контроля при рассмотрении Конституционным Судом РФ соответствующего запроса Президента РФ. За исключением положения об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области Конституционным Судом РФ было установлено их соответствие Конституции РФ.

В то же время Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции закрепление в Уставе Тамбовской области подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе. При этом Конституционный Суд РФ сформулировал важную правовую позицию, касающуюся трактовки объема и характера контрольных полномочий законодательного органа. Так, Конституционный Суд РФ указал: «Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции РФ, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» [11]. В настоящее время конкретные формы осуществления контрольных функций областной Думой установлены в отдельной главе Устава Тамбовской области.

Следует отметить, что регулирование контрольных полномочий законодательных органов субъектов Федерации осуществляется не только в конституциях и уставах субъектов РФ, но и в законах субъектов РФ о законодательных органах. В частности, в Законе Алтайского края от 8 мая 2001 года «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании» устанавливаются полномочия Законодательного Собрания в области контрольных функций. В Свердловской области был принят Закон Свердловской области от 19 февраля 2010 г. «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области».

Исходя из положений Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о структуре законодательного органа субъекты РФ решают самостоятельно. По своей структуре законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, как правило, однопалатные органы. Вместе с тем в ряде субъектов РФ законодательные органы состояли из двух палат (Республики Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Адыгея, Чеченская Республика, Свердловская область). В настоящее время двухпалатный законодательный орган продолжает функционировать в Свердловской области.

Возможность формирования второй палаты законодательного органа субъекта РФ была подтверждена Конституционным Судом при рассмотрении дела о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», рассматривавшегося по запросу Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Республики Карелия. Конституционный Суд в принятом постановлении указал, что субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (статьи 72, 73 и 77 Конституции РФ) в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований.

В этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы с тем, чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства, а именно на условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти в субъекте РФ.

1/0

Как отмечал А.Е. Постников, такое решение позволило скорректировать излишне упрощенное, не учитывающее специфики организации государственной власти в субъектах РФ использование принципа равенства избирательных округов по числу избирателей применительно к формированию второй палаты законодательного органа. Именно такое решение вопроса отвечает задачам создания рамочного федерального регулирования параметров избирательной системы и избирательных процедур при проведении выборов в субъектах РФ [2, 30]. Однако, как свидетельствует дальнейшая практика реализации рассматриваемого постановления Конституционного Суда РФ субъекты РФ, и в частности Республика Карелия, не смогли воспользоваться содержащимися в нем правовыми ориентирами. Так, в Республике Карелия был проведен референдум об изменении порядка формирования законодательного органа с двухпалатного на однопалатный [8, 5-10].

Вопрос о необходимости создания второй палаты парламента решался с учетом конкретных условий субъекта РФ. Среди наиболее значимых факторов, принимаемых в расчет при формировании двухпалатных законодательных органов И.А. Умнова называет политические, экономические, социальные, геополитические, демографические факторы [4, 100]. На практике при образовании второй палаты парламента в субъектах Федерации законодатели часто указывали на необходимость обеспечить представительство в законодательном органе интересов территориальных коллективов в рамках административно-территориальных единиц [3, 68].

В реализации данной цели, несомненно, заложен определенный демократический потенциал. В то же время следует согласиться с мнением В.И. Васильева, что исходя из мировой практики вторая палата создается с целью разделения власти внутри самой ее законодательной ветви. Это усложняет законодательную процедуру, но помогает выработке более совершенных правовых актов. Верхняя палата удерживает нижнюю от иногда непродуманных эмоциональных решений [2, 141]. Таким образом, само по себе создание второй палаты парламента не ведет к усилению законодательной власти, поскольку делает ее менее монолитной во взаимоотношениях с исполнительной властью, замедляет процесс принятия ее необходимых решений.

В зарубежных странах двухпалатные парламенты на уровне субъектов федерации получили неодинаковое распространение. Так, практически во всех штатах США созданы двухпалатные законодательные органы. «Лишь один штат – Небраска – в 1934 г. отказался от двухпалатной парламентской системы. Попытки проведения аналогичных реформ в других штатах были неудачны. Объяснение этому кроется в политических мотивах, в первую очередь в стремлении обеспечить действенный контроль за нижней, «более народной» палатой» [6, 251]. Штаты Индии имеют и однопалатные, и двухпалатные парламенты, то же самое в кантонах Швейцарии [2, 139].